Правовой механизм государственного учета выбросов парниковых газов

Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» закрепил систему мер по ограничению выбросов парниковых газов (ст. 4), к числу которых относится их государственный учет (пп. 1 п. 1). Ведение государственного учета парниковых газов, прежде всего, позволит российским компаниям достичь снижения углеродного следа своей хозяйственной деятельности, производимой ими продукции или предоставляемых ими услуг, а также привлечь «зеленые» инвестиции в модернизацию своих производственных мощностей.  

Цели государственного учета парниковых газов. Целями государственного учета парниковых газов согласно п. 1 ст. 8 указанного Федерального закона являются:

1. получение достоверной информации о выбросах парниковых газов, образовавшихся в результате хозяйственной и иной деятельности регулируемых организаций – данная информация  учитывается при подготовке кадастра парниковых газов;

2. обеспечение информацией о выбросах парниковых газов: органов публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления); хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей); а также граждан.

Государственный учет выбросов парниковых газов и ведение кадастра парниковых газов осуществляются в отношении тех парниковых газов, перечень которых определен распоряжением Правительства РФ от 22.10.2021 г. № 2979-р «Об утверждении перечня парниковых газов, в отношении которых осуществляется государственный учет выбросов парниковых газов и ведение кадастра парниковых газов». Данный Перечень вступит в силу одновременно с ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» – 30 декабря 2021 г. и устанавливает перечень разновидностей парниковых газов, включая диоксид углерода (CO₂) и ряд иных, таких как метан (СН₄), закись азота (монооксид азота, N₂O), гексафотрид серы (SF₆), различные разновидности гидрофторуглеродов (ГФУ), а также трифторид азота (NF₃) с учетом коэффициента пересчета величин выбросов парниковых газов в эквивалент диоксида углерода. Указанные показатели позволяют рассчитать объемы выбросов различных парниковых газов в количестве, эквивалентном диоксиду углерода, в целях ведения государственного учета выбросов и ведения кадастра парниковых газов.

На основании изложенного, государственный учет парниковых газов, который осуществляется, в первую очередь, посредством ведения их реестра, предназначен для целей ведения кадастра парниковых газов (кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов). Таким образом, два указанных информационных ресурса тесно взаимосвязаны, несмотря на то, что имеют различные цели и содержание. Рассмотрим более подробно каждый из них.

Кадастр парниковых газов. Кадастр антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов (кадастр парниковых газов) представляет собой систематизированный свод сведений, содержащих описание выбросов парниковых газов и поглощений парниковых газов, основанный на официальной статистической информации (пп. 2 ст. 2).

Кадастр был разработан во исполнение п. 3.1. распоряжения Правительства РФ от 1 марта 2006 г. № 278-р «О создании российской системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой, принятым в г. Монреале 16 сентября 1987 г.», однако порядок ведения кадастра до сих пор не утвержден.

Структура кадастра установлена в настоящее время Приложением 1 к Порядку формирования и функционирования российской системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, утв. приказом Росгидромета от 30 июня 2006 г. № 141.

В 2019 году для целей регулирования порядка ведения кадастра был подготовлен проект приказа Минприроды России «Об утверждении порядка подготовки кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов» (ID проекта 01/02/07-19/00093096), однако он до сих пор не принят.

Реестр выбросов парниковых газов. Как уже отмечалось выше, государственный учет выбросов парниковых газов осуществляется в форме ведения реестра выбросов парниковых газов, который является государственной информационной системой, содержащей отчеты о выбросах парниковых газов (пп. 6 ст. 2, п. 3 ст. 8). Ведение реестра должно осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

На сегодняшний день такой орган, равно как и порядок ведения самого реестра, пока не утверждены, однако в 2021 году Минэкономразвития России были подготовлены и проходили оценку регулирующего воздействия несколько соответствующих проектов постановления Правительства РФ, более поздним из которых является проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил представления и проверки отчетов о выбросах парниковых газов, формы отчетов о выбросах парниковых газов, Правил создания и ведения реестра выбросов парниковых газов и внесении изменений в Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования» (ID проекта 02/07/10-21/00121687).

Данный проект содержит Правила создания и ведения реестра выбросов парниковых газов, которыми устанавливаются цели использования данных реестра, порядок и ведение реестра, федеральный орган исполнительной власти, ответственный за его ведение (оператор реестра) и ряд иных важных процедурных моментов.  В частности, Правила устанавливают, что реестр является:

• информационной основой для принятия управленческих решений в области ограничения выбросов, обеспечивающих устойчивое и сбалансированное развития экономики Российской Федерации при снижении уровня выбросов парниковых газов;

• частью государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и предназначен для государственного учета выбросов парниковых газов.

Данные реестра должны использоваться федеральными органами исполнительной власти:

• при прогнозировании выбросов парниковых газов и оценке достижения установленных целевых показателей сокращения выбросов парниковых газов в целях определения достаточности мер по ограничению выбросов парниковых газов;

• при подготовке кадастра парниковых газов и его ведении;

• иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Оператор реестра и его полномочия. Как отмечалось выше, на сегодняшний день федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять ведение Реестра, пока официально не утвержден, однако рассматриваемый проект Правил создания и ведения реестра выбросов парниковых газов, устанавливает, что создание, ведение, техническое сопровождение, развитие реестра, а также модернизация программно-технических средств ведения реестра будет осуществляться Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), который будет являться оператором реестра. При этом по решению Минэкономразвития России деятельность по созданию, эксплуатации, развитию, в том числе по обработке информации, содержащейся в реестре, может осуществляться с привлечением подведомственных Министерству учреждений.

Оператор реестра будет осуществлять следующие операции:

• регистрация и проверка полноты заполнения формы отчета о выбросах парниковых газов;

• обработка информации, содержащейся в отчетах о выбросах парниковых газов;

• включение, исключение и (или) изменение сведений (информации) о регулируемых организациях;

• предоставление сведений из реестра в соответствии с установленными для этого требованиями;

• иные операции, предусмотренные законодательством и требованиями международных договоров.

Содержание Реестра. В Реестр должна включаться, прежде всего, информация о регулируемых организациях, однако в него также может быть включена информация и о хозяйствующих субъектах (юридических лицах и индивидуальных предпринимателях), не относящихся к таковым, на основании отчетов, представляемых ими в добровольном порядке. В Реестр включаются следующие сведения:

1. наименование, организационно-правовая форма и место нахождения (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (при наличии), место жительства, дата государственной регистрации (для индивидуального предпринимателя);

2. основной государственный регистрационный номер;

3. идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);

4. сведения об осуществляемых видах экономической деятельности;

5. сведения о выбросах парниковых газов в соответствии с отчетами;

6. иная информация, определенная Правительством РФ.

При этом согласно проекту Правил создания и ведения реестра выбросов парниковых газов включение в реестр информации о регулируемых организациях, будет осуществляться посредством электронного личного кабинета соответствующей организации. Достоверность сведений, включаемых в Реестр, будет обеспечиваться обязательной предварительной проверкой отчетов о выбросах парниковых газов.

Порядок такой проверки должен устанавливаться Правительством РФ. Проект Правил представления и проверки отчетов о выбросах парниковых газов в настоящее время предусмотрен рассматриваемым проектом Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил представления и проверки отчетов о выбросах парниковых газов, формы отчетов о выбросах парниковых газов, Правил создания и ведения реестра выбросов парниковых газов и внесении изменений в Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования».

При этом 11 ноября 2021 г. Росаккредитация приняла решение об аккредитации в национальной системе первого органа по валидации и верификации парниковых газов, в частности, по проверке отчетов о выбросах парниковых газов, которым стал Российский университет дружбы народов (в лице Института экологии Университета).

Особенности правового режима информации, включаемой в Реестр. Реестр выбросов парниковых газов содержит информацию, являющуюся общедоступной, если иное не предусмотрено самим Федеральным законом  (ст. 12 ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов»).

Вместе с тем, в Реестр включается информация не обо всех выбросах парниковых газов и их источников – в него не включается информация о выбросах, образовавшихся в результате «деятельности в интересах обороны страны и безопасности государства» (п. 9 ст. 8 указанного Федерального закона). Рассматриваемый выше проект Правил создания и ведения реестра выбросов парниковых газов дополнительно к этой норме Федерального закона устанавливает также, что в реестр не включается не только информация о выбросах парниковых газов, образовавшихся в результате указанной деятельности, но и исходные данные для ее определения.

При этом ни перечень указанных видов деятельности, ни состав исходных данных для определения информации о выбросах парниковых газов, образующихся в ходе или в результате ее осуществления, в настоящее время пока отсутствуют, что позволяет трактовать данное требование достаточно широко.

Информационное обеспечение в области ограничения выбросов парниковых газов и доступ к информации, содержащейся в реестре. Согласно упомянутому проекту Правил создания и ведения реестра выбросов парниковых газов, общедоступная информация о выбросах парниковых газов должна размещаться на официальном сайте и включать в себя перечень сведений, которые будут дополнительно определены Минэкономразвития России. При этом Федеральным законом предусмотрена возможность доступа к информации, содержащейся в Реестре, с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с проектом Правил оператор реестра ежегодно до 1 декабря года, следующего за отчетным, должен будет направлять:

• в Росгидромет – обобщенную информацию о выбросах парниковых газов, содержание и формат которой определяется Минэкономразвития России;

• в Росприроднадзор – сведения о несвоевременном представлении регулируемыми организациями отчетов о выбросах парниковых газов.

Информация, содержащаяся в Реестре, должна использоваться органами публичной власти (органами государственной власти и органами местного самоуправления), хозяйствующими субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями), а также гражданами, как при планировании, так и при осуществлении ими экономической и иной деятельности.