«Регуляторная гильотина» и реформирование системы обязательных экологических требований

«Регуляторная гильотина», ее ход и содержание. Несколько последних лет проходит реформа системы контрольно-надзорной деятельности, получившая название «регуляторная гильотина», основной целью которой называют сокращение административной нагрузки на бизнес, а одним из ключевых направлений является создание системы обязательных требований в различных сферах хозяйственной деятельности.

В рамках «регуляторной гильотины» началось масштабное реформирование системы обязательных требований в различных сферах государственного управления, одной из наиболее значимых среди которых является сфера охраны окружающей среды и природопользования. При пересмотре системы обязательных требований было очень важно определить четкие критерии того, какие требования из существующих «жизнеспособны», а какие являются устаревшими и не применяются на практике, иначе могут быть допущены ошибки, которые весьма пагубно могут сказаться на сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Первоначально содержание понятия «обязательные требования» было установлено нормами Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в рамках понятия «государственный контроль (надзор)», определение которого предусмотрено пунктом 1 статьи 2 указанного Федерального закона). Под обязательными требованиями понимались требования, установленные данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Однако положения данного Федерального закона детально не устанавливали порядок установления и действия обязательных требований и процедуру установления соответствия им осуществляемой хозяйственной деятельности, что в итоге стало одними из задач «регуляторной гильотины».

В рамках «регуляторной гильотины» в 2020 году было принято два ключевых для рассматриваемой сферы федеральных закона:  

1. Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (вступил в силу 01.11.2020 г. (за исключением отдельных положений));

2. Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (вступает в силу с  01.07.2021 г. (за исключением отдельных положений)).

В развитие основополагающих норм указанных федеральных законов была утверждена целая система нормативных правовых актов подзаконного характера, например, постановление Правительства РФ от 31.12.2020 г. № 2454 «Об утверждении Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования» и ряд иных.

Реформа обязательных требований. Вступившим в силу с 1 ноября 2020 г. Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» был закреплен ряд ключевых новелл для управления экологическими и правовыми рисками:

1. закреплено понятие «обязательные требования» и его законодательное определение (п. 1 ст. 1);

2. установлены особенности действия обязательных требований (ст. 3), включая порядок и особенности вступления в силу положений нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования;

3. закреплены основные принципы установления и оценки применения обязательных требований (статьи 4 – 9);

4. предусмотрены условия установления обязательных требований и закрепления их в нормативных правовых актах (ст. 10);

5. закреплены особенности оценки проектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования (ст. 11);

6. установлены особенности установления экспериментального правового режима (ст. 13);

7. предусмотрены меры обеспечения реализации положений данного Федерального закона («регуляторная гильотина») (ст. 15).

Согласно положениям указанного Федерального закона обязательными требованиями являются содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется:

• в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

• привлечения к административной ответственности;

• предоставления лицензий и иных разрешений;

• аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Обязательные требования устанавливаются исключительно в достижения ряда целей, которым, в том числе, относятся:

• защита жизни, здоровья людей, нравственности;

• защита прав и законных интересов граждан и организаций;

• непричинение вреда (ущерба) животным, растениям, окружающей среде;

• оборона страны и безопасности государства, объектам культурного наследия, защиты иных охраняемых законом ценностей.

Реестр обязательных требований. В соответствии с положениями статьи 10 ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» был сформирован Реестр обязательных требований, в котором содержатся:

• перечень обязательных требований;

• информация об установивших их нормативных правовых актах;

• срок действия обязательных требований.

Правила ведения данного Реестра были установлены постановлением Правительства РФ т 6 февраля 2021 г. № 128 «Об утверждении Порядка формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований». Минцифры России с 1 марта 2021 года  запустило в опытную эксплуатацию ФГИС «Реестр обязательных требований», предъявляемых к бизнесу в рамках государственного надзора. Электронный сервис, обеспечивающий доступ к данный Реестра находится по адресу: https://ot.gov.ru/. В нем по коду ОКВЭД осуществляемой хозяйственной деятельности можно найти исчерпывающий перечень предъявляемых к ней обязательных требований, срок их действия и перечень нормативных правовых актов, их закрепляющих.

Обязательные экологические требования. Обязательные экологические требования, установление соответствия которым хозяйственной и иной деятельности предприятий и организаций осуществляется в рамках государственного надзора в области охраны окружающей среды, а также различных разрешительных процедур, являются разновидностью обязательных требований.

Ключевой задачей для повышения эффективности государственного управления в части выявления и минимизации экологических и правовых рисков является систематизация обязательных экологических требований.

Достаточно важным для обеспечения самостоятельного выявления экологических и правовых рисков субъектами хозяйственной и иной деятельности является возможность добровольной проверки соблюдения экологических требований через инструментарий проверочных листов (списков контрольных вопросов) (так называемые «чек-листы»), форма которых предусмотрена приказом Росприроднадзора от 18.09.2017 г. № 447 «Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов)».

Перечни обязательных экологических требований. В развитие положений ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» уполномоченные федеральные органы исполнительной власти начали утверждать перечни обязательных требований в рамках своей компетенции. Так, Минприроды России в 2021 году были утверждены:

1. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации, утв. Минприроды России 10.11.2021 г.;

2. Перечни нормативных правовых актов (их отдельных положений) содержащих обязательные требования в области обращения с отходами производства и потребления, утв. Минприроды России;

3. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), утв. Минприроды России;

4. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, утв. Минприроды России;

5. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации в области водных ресурсов, утв. Минприроды России 10.11.2021 г.

Росприроднадзором также был принят приказ Росприроднадзора от 30.12.2020 г. № 1839 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования», которым были также утверждены:

1. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности (приложение № 1 к приказу);

2. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации (приложение № 2 к приказу).

Рядом иных федеральных органов исполнительной власти утверждены также соответствующие Перечни нормативных правовых актов, содержащие обязательные требования в различных сферах, тесно связанных с охраной окружающей среды:

1. Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации в сфере недропользования, утв. Роснедрами 28.01.2021 г.

2. приказ Росреестра от 31.12.2020 г. № П/0528 «Об утверждении перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений»;

3. приказ Ростехнадзора от 02.03.2021 г. № 81 «Об утверждении перечней нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности».

Таким образом, реформа обязательных требований, проведенная в рамках «регуляторной гильотины» позволила систематизировать и упорядочить правила к осуществлению отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, в том числе, связанной с воздействием на окружающую среду и использованием природных ресурсов, и создать необходимую регуляторную основу для осуществления государственного надзора и проведения разрешительных процедур в соответствующих сферах.