Роль ОВОС в системе природоохранного регулирования. Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС) является одним из важнейших природоохранных механизмов, позволяющих установить соответствие намечаемой (планируемой) хозяйственной деятельности экологическим требованиям с учетом природных особенностей территорий, выявить возможные альтернативы ее реализации, обеспечить учет общественного мнения еще на предпроектной стадии. ОВОС является важнейшей предварительной ступенью перед проведением государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) (либо общественной экологической экспертизы), а также экспертизы проектной документацией и результатов инженерных изысканий.
История ОВОС насчитывает чуть менее сорока лет и первоначально необходимость ее проведения носила исключительно рекомендательный характер. Порядок проведения ОВОС регулируется на подзаконном уровне (не считая норм статьи 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», носящих скорее рамочный характер), в частности, достаточно длительное время действовало Положение об ОВОС, утв. приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372, которое фактически было отменено с 1 января 2021 года в рамках «регуляторной гильотины» (см. постановление Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1496). С 1 января 2021 года наступил период, когда возник «правовой вакуум», заключающийся в том, что правовые требования к процедуре ОВОС и ее материалам фактически отсутствуют.
Требования к содержанию материалов ОВОС. С 1 сентября 2021 года вступил в силу приказ Минприроды России от 1 декабря 2020 г. № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду». Приказом предусматриваются следующие требования к материалам ОВОС:
- материалы ОВОС включают в себя комплект документации, подготовленной при проведении ОВОС планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности;
- материалы ОВОС разрабатываются в целях обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, предотвращения и (или) уменьшения воздействия планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий, а также выбора оптимального варианта реализации такой деятельности с учетом экологических, технологических и социальных аспектов или отказа от деятельности;
- в материалах ОВОС обеспечивается выявление характера, интенсивности и степени возможного воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, анализ и учет такого воздействия, оценка экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий реализации такой деятельности и разработка мер по предотвращению и (или) уменьшению таких воздействий с учетом общественного мнения;
- материалы ОВОС являются основанием для разработки обосновывающей документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе по объектам ГЭЭ.
Новые требования к процедуре формирования материалов ОВОС. Приказ установил процедуру формирования материалов ОВОС заказчиком (исполнителем), которая включает в себя:
- предварительную оценку, в ходе которой собирается и документируется основная информация о планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, о состоянии окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию, и о возможных воздействиях на окружающую среду;
- составление проекта Технического задания (ТЗ) на проведение ОВОС (в случае принятия заказчиком решения о его подготовке), подготовка и представление в органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления (МСУ) уведомления о проведении общественных обсуждений проекта ТЗ;
- проведение общественных обсуждений проекта ТЗ, анализ и учет замечаний, предложений и информации, поступивших от общественности, и утверждение ТЗ;
- проведение исследований по ОВОС, включая описание альтернативных вариантов реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, включая планируемые варианты размещения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), определение мероприятий, предотвращающих и (или) уменьшающих НВОС, оценка их эффективности и возможности реализации и др.;
- формирование предварительных материалов по ОВОС (по результатам исследований и в соответствии с ТЗ (в случае его подготовки));
- подготовка и направление в органы государственной власти и (или) органы МСУ уведомления о проведении общественных обсуждений предварительных материалов ОВОС (или объекта ГЭЭ, включая предварительные материалы ОВОС);
- проведение общественных обсуждений материалов ОВОС (или объекта ГЭЭ, включая предварительные материалы ОВОС);
- анализ и учет замечаний, предложений и информации, поступивших от общественности в ходе проведения общественных обсуждений;
- формирование на основании предварительных материалов ОВОС окончательных материалов ОВОС (или объекта ГЭЭ, включая окончательные материалы ОВОС) с учетом результатов анализа и учета замечаний, предложений и информации, поступивших от общественности;
- утверждение окончательных материалов ОВОС заказчиком.
Окончательные материалы ОВОС используются при подготовке обосновывающей документации по планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе представляются на ГЭЭ, а также на общественную экологическую экспертизу (в случае ее проведения).
Процедура ОВОС. С момента отмены Положения об ОВОС, утв. приказом Госкомэкологии России от 18 сентября 2020 г. № 1496 и до сих пор юридически отсутствуют требования к порядку проведения самой ОВОС, включая порядок и формы проведения общественных обсуждений материалов ОВОС. Предпринимались неоднократные попытки заполнить данный правовой пробел, в частности, в 2019-2021 годах был подготовлен и проходил процедуру оценки регулирующего воздействия (ОРВ) ряд проектов нормативных правовых актов, в частности, в форме приказа Минприроды России и в форме постановления Правительства РФ, которые получили отрицательные заключения ОРВ.
В частности, последним указанную процедуру проходил проект постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, в том числе организации и проведения обсуждений с гражданами и юридическими лицами» (разработчик – Минприроды России), который содержал ряд новых по сравнению с предыдущим Положением об ОВОС 2000 г. положений, в частности, содержал разновидности общественных обсуждений материалов ОВОС и их детализированную процедуру.
Таким образом, в настоящее время существует правовой пробел относительно процедуры проведения самой ОВОС, включая организацию и проведение различных видов общественных обсуждений материалов ОВОС, что на сегодняшний день создает определенные трудности при организации ОВОС. Вступивший в силу с 1 сентября 2021 г. приказ Минприроды России от 1 декабря 2020 г. № 999 «Об утверждении требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду», к сожалению, не содержит в настоящее время исчерпывающего перечня условий и процедуры проведения ОВОС, ввиду чего в обозримом будущем следует ожидать принятия соответствующего нормативного правового акта.
