Новые принципы организации региональной власти в сфере охраны окружающей среды

Причины реформирования системы публичной власти субъектов РФ. Вступил в законную силу (за исключением отдельных положений) Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который установил новые особенности организации системы регионального государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. В частности, им были предусмотрены:

1. новые полномочия высшего исполнительного органа субъекта РФ (статья 33), в том числе, и в сфере экологии;
2. новые полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 44), включая различные полномочия в сфере регионального государственного экологического надзора и мониторинга, обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО), организации особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) регионального значения и в ряде иных сфер.

Подготовка и принятие ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти субъектов Российской Федерации» обусловлены необходимостью реформирования системы государственного управления на региональном уровне для обеспечения реализации изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации (принятую на референдуме 12 декабря 1993 г.), одобренные в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года.

Данный Федеральный закон определяет принципы деятельности высших органов государственной власти субъектов РФ и устанавливает, что федеральные, региональные органы власти и местного самоуправления «в их совокупности входят в единую систему публичной власти», их согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает Президент РФ (что, в свою очередь, в настоящее время предусмотрено подпунктом «г» статьи 71 и частью 2 статьи 80 Конституции РФ).

Новеллы нового закона об общих принципах организации публичной власти субъектов РФ. К числу основных новелл Федерального закона, не связанных напрямую с реформированием системы регионального государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования, следует отнести:

1. закрепление требования единообразного подхода к наименованию органов государственной власти субъектов РФ, в частности, Федеральный закон ограничивает использование в названиях органов исполнительной и законодательной власти слов и словосочетаний, «составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти», а также предлагается общее для всех регионов наименование высшего должностного лица – «глава субъекта РФ» (хотя при этом Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть предусмотрено дополнительное название должности его руководителя) (статья 20);
2. закрепление единого срока полномочий главы субъекта РФ, составляющий пять лет (до настоящего времени срок их полномочий определялся регионом, но не мог превышать пяти лет). При этом снимается запрет для высшего должностного лица на замещение этой должности в течение более двух сроков подряд, как это было ранее предусмотрено действующим законодательством. Регионы сами будут решать вопрос о числе сроков, которые глава субъекта сможет занимать.
3. руководителем субъекта РФ не может быть избрано лицо с иностранным гражданством или видом на жительство в другой стране. Занять этот пост можно только по достижении 30 лет. Высшее должностное лицо субъекта РФ не может одновременно совмещать другие посты или заниматься иной оплачиваемой работой, а также входить в руководство иностранных некоммерческих организаций;
4. глава субъекта РФ может обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об отставке его главы за неэффективность или вынести ему выговор. При этом сам руководитель региона может быть отстранен от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия по любым основаниям или в связи с выражением ему недоверия законодательным собранием (ранее глава государства мог снять губернаторов с должности в случае выявления фактов коррупции или конфликта интересов).
5. установлен перечень полномочий законодательных собраний регионов и определен срок полномочий депутатов одного созыва – пять лет со дня избрания и до дня начала работы нового созыва. Указаны также случаи, при которых глава региона сможет распустить парламент.
6. федеральный центр может участвовать в формировании органов исполнительной власти региона, отвечающих за сферы образования, здравоохранения, финансов и др. С профильными федеральными ведомствами будут согласовываться назначения кандидатов на должности руководителей соответствующих региональных министерств и структур или же их отставки.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с пунктом 1 статьи 33 данного Федерального закона высший исполнительный орган субъекта РФ в соответствии с компетенцией субъекта РФ и в пределах своих полномочий, установленных конституцией (уставом), законом субъекта РФ участвует в проведении единой государственной политики в сфере экологии.

Таким образом, правительства и администрации субъектов РФ на своем уровне в пределах своей компетенции, как и ранее, имеют право принимать участие в проведении единой государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования.

В систему субъектов (государственных органов и должностных лиц), уполномоченных на проведение единой государственной экологической политики в Российской Федерации и участие в ней, следует включать Президента РФ, Правительство РФ, специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, высший исполнительный орган субъекта РФ (правительство, администрация и т.п.), а также специально уполномоченные им органы исполнительной власти субъектов РФ (Департаменты, Министерства, Комитеты и т.п.).

Полномочия уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования. Согласно пункту 1 статьи 44 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

1. в области обращения с отходами производства и потребления:
   
   • организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с ТКО (подпункт 8);
   • установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому контролю (надзору) (подпункт 10);
   • утверждения порядка накопления (в том числе раздельного накопления) ТКО, нормативов накопления ТКО (подпункт 10);
   • предельных тарифов в области обращения с ТКО (подпункт 10);
   • утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с ТКО (подпункт 10);
   • организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО (подпункт 11);
   • установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги), за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется федеральными государственными органами (подпункт 104);
2. в области обеспечения правового режима ООПТ регионального значения и сохранения биоразнообразия, защиты прав и исконной среды обитания коренных малочисленных народов:
   
   • создания и обеспечения охраны ООПТ регионального значения (подпункт 12);
   • организации охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, почв, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации, ведению Красной книги субъекта РФ (подпункт 13);
   • осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования ООПТ (подпункт 14);
   • организации и обеспечения защиты прав, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (подпункт 103);
3. в области осуществления государственного экологического мониторинга и различных видов регионального государственного экологического контроля (надзора):
   • участия в проведении государственного экологического мониторинга (подпункт 9);
   • осуществления регионального государственного экологического контроля (надзора) (подпункт 105);
   • осуществления регионального государственного геологического контроля (надзора) (подпункт 106);
   • осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в сфере обращения с ТКО (подпункт 154);
4. в области радиационной безопасности населения и охраны окружающей среды от радиационного воздействия:
   • осуществления мероприятий по размещению и обеспечению безопасности радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности субъектов РФ (подпункт 170);
   • обеспечения радиационной безопасности, защиты граждан и охраны окружающей среды от радиационного воздействия (подпункт 170).

На основании вступившего в силу Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» в 2022 году будет перестроена система органов государственной власти и органов местного самоуправления, в частности, и тех из них, которые осуществляют полномочия в сфере природоохранной деятельности.

Вместе с тем, место органов местного самоуправления в системе организации публичной власти также будет пересмотрено – в ближайшем будущем будет принят новый федеральный закон об организации местного самоуправления (см. проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»), которым будут скорректирован перечень вопросов местного значения, в том числе, и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.